문희상 국회의장과 이인영 더불어민주당, 나경원 자유한국당, 오신환 바른미래당 원내대표가 15일 오전 서울 여의도 국회의장실에서 회동하고 있다. / 사진=홍봉진 기자 honggga@

6월 국회 회기종료가 다가왔음에도 여야는 본회의 일정 합의에 난항을 겪고 있다. 정양석 자유한국당 원내수석부대표는 12일 원내대책회의에서 이 같은 교착상황을 두고 “국회 일정을 담보로 무능한 국방부장관을 보호하려고 하는 ‘정말 한심한 여당이다’ 이런 생각이 든다”며 “민주당이 이런 입장을 바꾸지 않는다면 아마 최초로 본회의 없이 회기가 끝나는 그런 임시국회를 맞이할 수 있다고 경고한다”고 말했다. 본회의 없이 회기가 끝났던 임시국회 선례는 없는 것일까?

 

[검증대상]

 

6월 임시국회 본회의 일정 합의가 결렬될 경우 ‘본회의 없이 끝난 최초의 임시회’가 될 것이라는 주장

 

[검증내용]

 

◇‘본회의 없는 임시회’ 19대 국회까지 31건

 

국회 선례집(국회사무처, 2016)

국회 사무처에서 발간한 ‘국회선례집’에 따르면 임시회 중 본회의가 한 번도 열리지 않고 폐회된 사례는 19대 국회까지 31건이다. 임시회 집회 후 본회의 개의까지 10일 이상 걸린 사례도 14건이다. 이 중 7건은 임시회 회기 내내 본회의 개의를 지연하다가 마지막 날에야 본회의를 열었다.

 

19대 국회에서 유독 이 같은 파행이 잦았다. 2013년 8월 최경환 전 새누리당 의원 외 153인 요구로 임시회가 열렸으나 국정원 댓글 조작 사건을 두고 민주당이 불참해 본회의가 열리지 못했다. 2014년 8월에는 박영선 전 새정치민주연합 의원 외 129명이 요구해 임시회가 열렸으나 세월호 특별법을 둘러싸고 여야가 갈등이 격화돼 본회의가 열리지 않았다.

 

◇임시회 열어도 ‘의사일정’은 교섭단체 합의가 관행

 

임시회를 열어 법안을 처리하려면 △임시회 소집 △회기 의사일정 합의 △본회의 개의 및 표결 절차를 거쳐야 한다. 임시회 소집은 헌법 47조에 따라 ‘재적의원 4분의1 이상 집회 요구’로 이뤄진다. 본회의 개의 역시 집회 요구가 이뤄진 상황에서 ‘재적의원 5분의1 이상 출석’으로 가능하다.

 

한편 ‘의사일정 합의’에는 이 같이 특정 정족수 조건이 없다. 국회법 76조에서는 국회의장이 의사일정을 작성하되 국회 운영위원회와 협의해야한다고 명시하고 있다. 그러나 이 같은 공식적 운영 배후에서 교섭단체 대표들끼리 의사일정을 미리 합의해 왔다. 운영위에서는 교섭단체 대표 의원들이 위원장 및 간사가 되기에 사전 합의가 없다면 사실상 의결이 불가능하다. 

 

국회법 동조 3항에 따르면 협의 실패 시 의장이 전체 의사일정을 잠정적으로 작성할 수 있다고 규정한다. 그러나 이 경우 반발하는 의원들이 해당 의사일정을 따르지 않을 가능성이 높아 정치적 부담이 크다. 다시 말해 교섭단체끼리 합의하지 못하면 이 같이 ‘본회의 없는 임시회’가 발생하는 구조다.

◇2000년대 들어 파행 잦아져…"정당 간 협치가 사라졌다"

 

국회 파행은 점점 잦아지는 추세다. 본회의 없는 임시회 31건 중 21건이 15대 국회 이후 발생했다. △15대 5회 △16대 5회 △17대 1회 △18대 4회 △19대 6회 등이다. 

또한 임시회 집회 후 본회의 지연 사례 14건 중 11건이 15대 국회 이후 발생했다. △15대 1회 △17대 3회 △18대 3회 △19대 4회 등이다. 특히 2000년대 들어 임시회 중 본회의가 없거나 지연된 경우가 늘었다. △16대 5회 17대 4회 △18대 7회 △19대 10회 등이다.

 

전문가들은 2000년대 들어 정당 간 대화와 타협의 정치가 사라졌다고 설명한다. 차재원 부산 가톨릭대학교 초빙교수는 이 같은 현상을 두고 정파적 이익을 극대화하려는 정당들의 태도를 원인으로 지적했다. 차 교수는 “87년 체제 초창기에는 3김 4당 구도로 협상과 막후 조율이 많았는데 점차 극단적 양당의 적대적 관계가 쌓이면서 고착화된 부분이 있다”고 말했다.

 

한국 정치양극화를 연구한 이내영 고려대학교 정치외교학과 교수는 “과거에 비해 정당의 이념·정책 차이가 커졌다”며 “그것만으로는 나쁜 것이 아닌데 그 간격을 협치로 메울 정당 리더십이 최근 강경해졌다”고 설명했다. 이 교수는 “지지자·언론이 모두 강경한 목소리를 내 정당 지도부도 이에 끌려가는 부분이 있다”며 “언론·지식인을 포함해 사회가 온건한 목소리를 내기 힘든 환경이 됐다”고 분석했다.

 

[검증결과]

 

한 정당이 임시회를 단독 소집할 수 있으나 본회의 의사일정은 교섭단체 간 합의대로 정하는 것이 관행이다. 의정사에서는 이 같은 운영에 따라 합의 결렬 시 ‘본회의 없는 임시회’가 수십차례 나타난 바 있다.