이덕연 연세대 법학전문대학원 교수는 '살림의 명제로 본 경제헌법·재정헌법 개정론'에서 실업문제, 비정규직 문제, 소득양극화, 빈자들의 곤궁함, 사회안전망의 부실, 재정건전성의 악화 등의 난제에서 헌법 개정의 필요성과 당위성을 찾을 수 있다고 주장한다. 무엇보다 극소수 최상층(overclass)과 대중간의 '삶의 기회'(life-chance) 격차가 벌어지는 구조적 문제를 풀어내야 한다는 것이다. 가령 이미 예방 차원이 아닌 위기 수준에 도달한 국가적인 부채 문제를 풀기 위해 정부의 국채발행을 제한하고 국회의 회계검사기능 강화 또는 감사원의 독립 등을 헌법 조항에 반영할 수 있다는 설명이다.

◇4문장 뿐인 지방자치, 지방분권 강화 한계

'함께 잘 사는 세상'을 국가적 우선가치로 내세우기 위해 지방자치단체의 독립성을 헌법에 명문화해야한다는 의견도 나온다. 1995년 지방자치단체장 선거를 중심으로 부활한 지방자치의 제도적 한계 때문이다.

헌법에 규정된 지방자치 관련 내용은 117~118조에 있다. 지자체 조례 허용과 지자체 의회 설치 등을 담은 4문장이 전부다. 헌법에 명시된 기구 가운데 가장 짧다. 30여년 전 과도한 중앙집권적 국가운영에서 비롯됐다는 게 학자들의 공통된 시각이다.

한상희 건국대 법학전문대학원 교수의 '지방분권형 헌법 개정의 필요성과 그 방안'에 따르면 현행 헌법상 지방분권의 한계로 △주민 자치권 규정 전무 △입법권의 국회 독점 △지방의 국정참여 무관심 △조세 부과·징수·배분의 중앙 독점 △사법 분권 및 자치 무시 △국가와 지자체, 지자체 상호간 협력 조정 불비 등을 지적했다.

한 교수는 "정치·경제·사회·문화의 모든 영역에서 중앙의 압도와 지방의 몰락이라는 비정상적 불균형이 심화되고 있음에도 이를 교정하기에 현행 헌법은 너무도 무력하다"고 평가했다.

일례로 2003년 출범한 노무현 정부가 집권 내내 추진한 신행정수도건설사업은 지방분권과 균형발전을 핵심 목표로 내세웠으나 2004년 헌법재판소가 관습헌법론을 근거로 신행정수도건설특별법을 무효화하면서 지방분권정책의 동력을 잃었다.

한 교수는 "노무현 정부가 (지방분권정책 동력을 상실한 것은) 헌법해석정치 및 헌법개정정치 차원에서 지방분권정책의 주도권을 장악하는데 소홀했기 때문"이라고 분석했다. 즉 헌법에 지방분권의 가치가 담겼더라면 국토균형발전의 동력이 커졌을 것이란 해석이다. 그는 대안으로 '지방분권'을 헌법정신으로 명문화하고, '지방분권에 기초한 복지국가 지향'을 추가하자는 의견을 내놔 주목을 받았다.